Como funciona a tramitação de um projeto de lei Federal

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Transformando projeto em lei
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A tramitação de um projeto de lei (ou emenda) é o processo que vai desde a sua apresentação até sua discussão e aprovação, ou arquivamento. Em geral, um projeto de lei tramita pela Comissão de Legislação e Justiça e pelas comissões permanentes que se ocupam do assunto tratado pelo projeto.

Finalizada a etapa das comissões, o projeto é apreciado (discutido e votado) pelo Plenário, em 1º turno. Caso tenha sido apresentada emenda ao projeto, ele volta a tramitar pelas mesmas comissões em 2º turno para análise da emenda. Em seguida, a emenda e o projeto são encaminhados para nova votação pelo Plenário.

Caso não tenham sido apresentadas emendas ao projeto até sua aprovação em 1º turno, ele já será considerado pronto para a votação em 2º turno, que pode ocorrer a partir da reunião seguinte. Caso seja aprovado nos dois turnos, o projeto é encaminhado para sanção ou veto do prefeito.

O respeito às leis, seja por parte da população ou pelo próprio poder público, é fundamental para a garantia do Estado de Direito e de uma sociedade democrática. No Brasil, para que determinada norma passe a integrar a legislação, é necessário percorrer um caminho árduo no Congresso Nacional, formado pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados, órgãos responsáveis pelo poder Legislativo em âmbito federal. Em entrevista ao Instituto Millenium, o cientista político Murilo Medeiros, especialista do Imil, explica a tramitação de um projeto de lei, e como se dá a sua trajetória até, de fato, ser sancionado pelo presidente da República e passar a imperar em todo país. Ouça abaixo!

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O processo legislativo tem início na Câmara dos Deputados, com exceção daqueles apresentados pelos senadores, que começam a tramitar no Senado Federal. Quando o projeto chega ao parlamento, uma equipe dá início às formalidades técnicas de seu recebimento e apresentação e, em seguida, ele é encaminhado às comissões com competência regimental para examinar a proposição, conforme a sua temática. “Na Câmara dos Deputados, existem 25 comissões permanentes de diferentes temas, como economia, meio ambiente, desenvolvimento urbano, educação… No senado, são 15 comissões permanentes”, explica Murilo, ressaltando que todas as propostas passam pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), responsável por analisar a constitucionalidade das matérias.

Após chegar na comissão, o presidente do colegiado escolhe um relator para o projeto. Esse parlamentar dará o parecer, ou seja, uma opinião fundamentada que originará o relatório a ser votado pelos demais membros. Cabe à relatoria a sugestão de mudanças, aprovação ou rejeição da proposta.

Caso o projeto seja aprovado na Câmara e no Senado sem alterações, ele é enviado ao presidente da República, que tem 15 dias para sancioná-lo ou vetá-lo. Se for aceito pelo poder Executivo, o mesmo tem o prazo de 48 horas para publicá-lo no Diário Oficial da União para que, de fato, ganhe caráter de lei e passe a valer em todo o país. O Legislativo tem o poder de derrubar o veto presidencial, no entanto, para que isso aconteça, é preciso a maioria absoluta de deputados e senadores.

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“Costumo comparar esse processo a um jogo de tabuleiros. O caminho que uma proposta deve percorrer até se transformar em lei é intenso e tortuoso, e envolve muita habilidade e articulação política. Existem vários artifícios para retardar a votação, por exemplo, quando o projeto é apreciado na comissão, o parlamentar pode sugerir uma audiência pública para instruir a matéria ou pedir um prazo maior para analisar o conteúdo, convidando especialistas para debater o tema”, comenta Murilo. O cientista político lembra ainda que, se aprovado de forma conclusiva nas comissões, ele é enviado diretamente ao Senado, sem passar pelo plenário da Câmara.

Nem toda proposta é igual
Existem diferentes modelos de proposições legislativas, cada um possui uma forma distinta de tramitação. As Propostas de Emenda Constitucional, por exemplo, conhecidas como PECs, percorrem um caminho bem mais longo durante a sua apreciação, como explica Murilo: “A PEC é uma mudança na Constituição. Para apresentá-la, o parlamentar precisa colher assinaturas de pelo menos um terço de seus colegas, o que vale para cada Casa. Essa votação é bem mais complicada e difícil. São necessários 308 deputados federais e 49 senadores para sua aprovação, após dois turnos de discussão. Muito diferente de um projeto de lei ordinário”.

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Na contramão das PECs, as Medidas Provisórias, ou MPs, tramitam muito mais rapidamente no parlamento. São normas com força de lei, indicadas pelo presidente da República em situações de relevância e urgência. Murilo explica que elas devem ser votadas em até 120 dias e têm o poder de trancar a pauta do plenário da Câmara ou do Senado após 45 dias de sua edição. Existem ainda outras proposições, como as resoluções, leis ordinárias e complementares, além dos decretos legislativos.

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Todos podem sugerir Além dos deputados, senadores, das comissões do Congresso e do presidente, o Supremo Tribunal Federal, tribunais superiores e o procurador-geral da República também podem sugerir projetos de lei. Além disso, os cidadãos brasileiros possuem instrumentos para fazer com que suas ideias façam parte da legislação brasileira.

Murilo cita alguns caminhos para que a iniciativa popular participe mais ativamente da criação das leis. Para apresentar um projeto, é preciso reunir cerca de 1,5 milhão de assinaturas, com 0,3% dos eleitores de pelo menos cinco estados. Um exemplo de ações deste tipo é a Lei da Ficha Limpa. Outra forma de participação é através do site do Congresso Nacional, onde os cidadãos podem dar a sua opinião sobre as matérias que estão sendo apreciadas pelos parlamentares.

“Qualquer pessoa pode se cadastrar no site do Senado e enviar ideias. Se a sugestão receber apoio de pelo menos 20 mil internautas dentro de quatro meses, é encaminhada para a Comissão de Direitos Humanos, podendo virar um projeto de lei. Desde que a medida foi implantada, há cerca de dois anos, já foram cadastradas mais de 60 mil propostas e delas nasceram 10 projetos que estão atualmente em tramitação na casa. É uma forma de cidadania que vale muito a pena ser explorada, uma aliança entre a tecnologia e a democracia”, sugere Murilo.

O Processo Legislativo é o conjunto de atos realizados pela Assembleia, visando a elaboração das leis de forma democrática, ordenados conforme as regras definidas em acordo pelas partes, expressas na Constituição e no Regimento Interno.

Como organizar a segurança em nosso Estado? Onde usar as verbas arrecadadas com os impostos? Quem deve pagar pelo uso da água?

Os cidadãos e os diversos grupos que compõem nossa sociedade, raramente, têm a mesma opinião ou os mesmos interesses sobre como resolver problemas comuns.

A solução desses conflitos, numa sociedade democrática, é feita através da construção de um acordo entre as diversas partes da sociedade, que se expressa na promulgação de normas garantindo direitos e estabelecendo deveres.

A construção desse acordo político, que permite a convivência civilizada na sociedade entre interesses contrários, acontece através dos debates e das votações dos Deputados que representam as posições dos cidadãos na Assembleia Legislativa. Esse debate constante, que transforma a proposta de uns em norma aceita por todos, é a essência da democracia representativa.

Para que ele seja democrático e transparente, deve ser feito com regras claras e aceitas pelo conjunto de parlamentares, deve ser público para que todos possam dele tomar parte e ter informações, inclusive para demonstrar seu apoio ou reprovação. Essas regras são estabelecidas no Regimento Interno.

Por isso, o Poder Legislativo é também chamado de "parlamento", o espaço onde a disputa entre interesses distintos dos cidadãos se dá pelo convencimento dos interlocutores e se materializa em proposições legislativas apresentadas e defendidas pelos seus representantes em todas as reuniões de debates. Essa atividade é chamada de Processo Legislativo e pode ser acompanhada neste Portal no SPL.

O Processo Legislativo é, portanto, a atividade que garante a publicidade dos debates, das decisões e dos processos de construção de acordos políticos, que ocorrem na Assembleia. Reúne as regras do jogo, definidas em acordo pelas partes e expressas na Constituição e no Regimento Interno.

Serve como instrumento que permite transformar em interesse público (de todos) algo que se inicia como proposição de uma parte dos cidadãos.

Transformando projeto em lei

Apresentamos aqui, de forma simplificada, as etapas básicas desse processo, para o caso mais comum que é o da tramitação ordinária de um Projeto de lei.

Tudo começa quando o Deputado ou os cidadãos, através da iniciativa popular, apresenta uma proposta para regular a vida em sociedade sobre determinado tema.

Passos

A proposta é escrita na forma de um Projeto de lei, lida no expediente da sessão plenária e publicada para que todos a conheçam.
As primeiras opiniões divergentes são apresentadas na forma de Emendas ao Projeto de lei. Para tanto, abre-se um prazo chamado de Pauta. As Emendas também são publicadas para que todos as conheçam.
Divulgados o Projeto e as Emendas, são enviados pelo Presidente da Assembleia para a análise e deliberação das Comissões Permanentes. Essas Comissões iniciam o debate das proposições nos seus aspectos de legalidade, temas e recursos públicos exigidos. Podem apresentar outras formas de aprovar a proposta em debate, que são chamados de Substitutivos e realizar audiências com os cidadãos interessados. Todas as reuniões são abertas ao público.
A primeira prova acontece na Comissão de Constituição e Justiça, que vai dizer se as proposições são legais e permitidas pela Lei Maior, que são as Constituições do Brasil e do Estado. O Projeto e as Emendas devem atender às suas exigências. Aprovado nesta Comissão devem ser analisados e aprovados quanto ao seu conteúdo, pela Comissão especializada.
Conforme o tema tratado, o Projeto será analisado por uma Comissão Permanente chamada de comissão de mérito. São 18 comissões temáticas, definidas nos artigos 29 a 31 do Regimento Interno. Aprovada quando ao seu conteúdo a proposição poderá ir para o debate na Comissão de Finanças e Orçamento, caso sua realização necessite de recursos públicos.
A Comissão de Finanças e Orçamento vai debater e deliberar sobre as verbas públicas necessárias, caso a proposta contida no Projeto e nas Emendas se transforme em lei, bem como sobre a programação orçamentária mais adequada.
Concluídas as avaliações das Comissões, o Projeto está pronto para ser votado pelo conjunto de todos os Deputados, que compõem o Plenário. As deliberações das Comissões são publicadas para que todos as conheçam, na forma de Pareceres sobre o Projeto e as Emendas, e o Presidente da Assembleia as inclui na Ordem do Dia das votações.
O Plenário, reunindo todos os representantes eleitos dos cidadãos, é a instância máxima de debate e deliberação. Pode propor novas emendas, que devem voltar às Comissões para serem também analisadas, de modo a produzir o acordo político entre as propostas e, finalmente, aprovar ou rejeitar a proposição através do voto.
Aprovado, o Projeto será submetido à Comissão de Redação, caso tenham sido acatadas as emendas apresentadas, e publicado um Autógrafo, que é um decreto da Assembleia Legislativa expressando a forma final da proposta aprovada pelos representantes dos cidadãos. Caso não tenha sido aprovado com emendas, será elaborada uma minuta de autógrafo de modo a adequar à proposição à melhor técnica legislativa.
O Autógrafo é enviado para o Governador do Estado que pode aprová-lo, promulgando então a Lei, ou rejeita-lo, com base em motivos justificados, vetando total ou parcialmente.
Vetado o Projeto, ele retorna à Assembleia que repetirá os passos de 1 a 9 para apreciar os motivos da rejeição pelo Governador. Caso a Assembleia concorde com os argumentos do Governador aprovará o veto e arquivará o projeto, caso discorde rejeitará o veto e promulgará a Lei.
Além das proposições, que expressam a competência legislativa da Assembleia, há também os instrumentos do processo legislativo destinados a realizar a função fiscalizadora do Poder Legislativo, em relação aos atos do Poder Executivo e ao cumprimento de direitos humanos, sociais e do consumidor, na sociedade.